Inledning

Högsta domstolen har i två ärenden den 25 februari 2025 tagit ställning till hur offentlighetsprincipen enligt 2 kap. tryckfrihetsförordningen (TF) ska sammanjämkas med dataskyddsförordningen vid utlämnande av brottmålsdomar från domstolarna till rättsdatabaser som omfattas av grundlagsskydd enligt yttrandefrihetsgrundlagen (YGL).

Högsta domstolens beslut (Ä 3457-24 och Ä 3169-24) innebär att de aktuella massuttagen av brottmålsdomar omfattas av s.k. dataskyddssekretess enligt 21 kap. 7 § offentlighets- och sekretesslagen, 2009:400 (OSL) men att brottmålsdomarna får lämnas ut med sekretessförbehåll som i korthet innebär att domarna inte får tillhandahållas eller göras sökbara för allmänheten eller betalande kunder.

En troligen konsekvens av besluten är att de allmänt tillgängliga rättsdatabaser som används av journalister, jurister och för bakgrundskontroller inte längre kommer att kunna tillhandahållas i dess nuvarande form.

En troligen konsekvens av besluten är att de allmänt tillgängliga rättsdatabaser som används av journalister, jurister och för bakgrundskontroller inte längre kommer att kunna tillhandahållas i dess nuvarande form.

Det ena målet gällde nyhetsbyrån Siren, vars kärnverksamhet enligt beslutet består i att identifiera och samla in underlag för nyheter och att förmedla sådant underlag till andra massmedier. Eftersom Siren är en nyhetsbyrå omfattas den databas (siren.se) där bland annat brottmålsdomar tillhandahålls av grundlagsskydd enligt 1 kap. 4 § YGL.

Det andra målet gällde företaget Trobar AB som enligt beslutet tillhandahåller en rättsdatabas med domar, beslut, protokoll, dagboksblad, beslut om strafföreläggande och åtalsunderlåtelser. Handlingarna har hämtats ut från domstolar och myndigheter. Rättsdatabasen tillhandahålls företag och organisationer som ägnar sig åt bl.a. bakgrundskontroller, journalistik och forskning. Tjänsten innefattar även en möjlighet att få en avisering ifall ett person- eller organisationsnummer förekommer i nytillkomna handlingar. Rättsdatabasen har ett utgivningsbevis och omfattas därmed av grundlagsskydd.

Bakgrund

Rättsdatabaser har i flera decennier med stöd av den grundlagsskyddade rätten till allmänna handlingar enligt 2 kap. TF begärt och fått ut brottmålsdomar från i stort sett samtliga svenska domstolar. Brottmålsdomarna har därefter tillhandahållits till allmänheten eller betalande kunder via internet. Databaserna har använts av bl.a. journalister för research och av företag, organisationer och myndigheter för bakgrundskontroller men även av jurister för rättsutredningar.

Utlämnandet från domstolarna har ansetts kunna ske eftersom domar som utgångspunkt är offentliga inklusive personuppgifter som framgår av domarna. Eventuell sekretess som har gällt under handläggningen av målet upphör i regel när domen publiceras. Brottmålsdomarna har därför lämnats ut av domstolarna även när det gällt massuttag. Därtill kommer att den efterföljande publiceringen av domarna i rättsdatabaserna omfattas av grundlagsskyddet enligt 1 kap. 4 § YGL, antingen för att tillhandahållaren av databasen är ett sådant massmedieföretag som driver annan grundlagsskyddad verksamhet eller för att tillhandahållaren har ansökt och erhållit utgivningsbevis för databasen. De svenska mediegrundlagarna har således ansetts omfatta både domstolarnas utlämnande och rättsdatabasernas publicering av brottmålsdomarna.

Den svenska lagstiftarens uppfattning har varit att TF och YGL (mediegrundlagarna) har företräde framför EU-rätten inklusive dataskyddsförordningen. Denna tolkning har även lagts fast i 1 kap. 7 § första stycket dataskyddslagen där det framgår att dataskyddsförordning och dataskyddslagen inte ska tillämpas i den utsträckning det skulle strida mot TF eller YGL. I andra stycket görs undantag från huvuddelen av bestämmelserna i dataskyddsförordningen och dataskyddslagen för behandling av personuppgifter som sker för journalistiska ändamål eller för akademiskt, konstnärligt eller litterärt skapande. Bestämmelserna i 1 kap. 7 § dataskyddslagen stödjer sig på det utrymme som medlemsstaterna har enligt artiklarna 85 och 86 dataskyddsförordningen att sammanjämka skyddet för den personliga integriteten med yttrande- och informationsfriheten.

Det har därför inte ansetts varit aktuellt att tillämpa dataskyddsförordningen varken för behandlingen som består av domstolarnas utlämnande till grundlagsskyddade verksamheter eller för rättsdatabasernas tillhandahållande av databaserna. Under våren 2024 började emellertid flera domstolar ifrågasätta praxisen att lämna ut brottmålsdomar till rättsdatabaserna. Domstolarna menade bl.a. att brottmålsdomarna omfattas sekretess enligt 21 kap. 7 § OSL (här kallad för dataskyddssekretess) och att dataskyddsförordningen måste ges företräde framför de svenska mediegrundlagarna.

Enligt bestämmelsen i 21 kap. 7 § OSL gäller sekretess för en personuppgift om det kan antas att uppgiften efter ett utlämnande kommer att behandlas i strid med dataskyddsförordningen, dataskyddslagen eller etikprövningslagen. Enligt bestämmelsen ska således den utlämnande myndigheten ta hänsyn till vad som kan antas om den kommande behandlingen och dess karaktär. En bedömning behöver, enligt förarbetena, göras endast om det finns konkreta omständigheter som indikerar att mottagaren kommer att behandla uppgifterna på ett sätt som strider mot dataskyddsregleringen, t.ex. att det är fråga om ett massuttag eller selekterade uttag. Någon fullständig bedömning av om behandlingen kommer att strida mot dataskyddsförordningen eller dataskyddslagen behöver inte göras (jfr prop. 2017/18:105 s. 135 f.).

Högsta domstolens bedömning

Högsta domstolen har i de två aktuella målen gjort samma bedömning av den rättsliga bakgrunden och beslutat om i stort sett likalydande sekretessförbehåll. Hänvisningar nedan gäller i första hand beslutet som gäller Siren.

Inledningsvis gör Högsta domstolen bedömningen att det ”får sägas ha varit” lagstiftarens avsikt att dataskyddsförordningen och dataskyddslagen över huvud taget inte ska tillämpas på det grundlagsskyddade området. Det innebär att förordningen inte inskränker myndigheters skyldigheter att lämna ut personuppgifter. Därav följer enligt domstolen att sekretess enligt 21 kap. 7 § OSL inte är tillämplig om mottagarens verksamhet omfattas av mediegrundlagarna. Det kan ju inte antas att mottagaren kommer att behandla de utlämnade personuppgifter i strid med dataskyddsförordningen eftersom förordningen inte ska tillämpas på mottagarens verksamhet, enligt 1 kap. 7 § dataskyddslagen (p. 35-37).

Högsta domstolen bedömer dock ”att det inte kan anses förenligt med unionsrätten att ha en ordning som innebär att brottmålsdomar i stor omfattning lämnas ut med följd att en betydande mängd personuppgifter rörande lagöverträdelser därefter kan behandlas i en databas och göras tillgängliga för andra. I princip finns då inte något annat skydd för integritetsintresset än det som kan ligga i ingripanden med stöd av mediegrundlagarna och brottsbalken. En sådan ordning undergräver närmast helt det skydd vid behandling av uppgifter om lagöverträdelser som dataskyddsförordningen syftar till att ge och kan inte anses innebära att det har fastställts lämpliga skyddsåtgärder för de registrerades rättigheter och friheter på det sätt som förutsätts enligt artikel 10 i dataskyddsförordningen. Bedömningen att detta inte är godtagbart gäller även i förhållande till behandling som sker för journalistiska ändamål eller andra ändamål som avses i artikel 85” (p. 42).

Mot den bakgrunden konstaterar Högsta domstolen att det inte är möjligt att förena den svenska regleringen med dataskyddsförordningen på det sätt som lagstiftaren får antas ha avsett (p. 43). Högsta domstolen finner dock att det finns ett utrymme att tolka 1 kap. 7 § första stycket dataskyddslagen så att bestämmelsen inte hindrar att dataskyddsförordningens krav beaktas vid tillämpningen av sekretessbestämmelsen i 21 kap. 7 § OSL även på det grundlagsskyddade området (p. 51).

Myndigheter ska därför enligt domstolen pröva sekretessfrågan enligt 21 kap. 7 § OSL ”utan att ta ställning till i vilken mån den svenska regleringen innebär att förordningen inte ska tillämpas i den verksamhet som bedrivs av den som har begärt att få ut uppgifterna.” Dataskyddsförordningen kan därvid ”närmast ses som en fristående måttstock för när sekretess råder för uppgifter som annars skulle ha varit offentliga” (p. 52).

Vad gäller utlämnande till verksamhet som omfattas av journalistiska ändamål (jfr artikel 85.2 dataskyddsförordningen) konstaterar Högsta domstolen att bestämmelsen i 1 kap. 7 § andra stycket dataskyddslagen inte rimligen kan ge ett mer långtgående undantag från dataskyddsförordningen än det undantag som avser det grundlagsskyddade området (p. 56). Även i sådana fall anser Högsta domstolen att myndigheter inte behöver ta ställning till om de undantagna artiklarna i dataskyddsförordningen ska tillämpas vid behandling i mottagarens verksamhet.

Sammantaget finner således Högsta domstolen att 1 kap. 7 § dataskyddslagen bedömd i ljuset av unionsrätten inte hindrar att dataskyddsförordningen beaktas vid tillämpningen av sekretessbestämmelsen i 21 kap. 7 § OSL (p. 58).

Högsta domstolen konstatera därefter att både Siren och Trobar har begärt att få ut ett stort antal brottmålsdomar m.m. med uppgifter om lagöverträdelser och andra uppgifter av känslig natur. Vidare beaktar domstolen att företagen återkommande har begärt ut handlingar på motsvarande sätt. Mot denna bakgrund och den omfattande behandling av personuppgifter som sker hos företagen kan det, enligt Högsta domstolen, antas att personuppgifter som finns i de begärda handlingar kommer att behandlas på ett sätt som är oförenligt med artikel 10 dataskyddsförordningen. Högsta domstolen anser därför att sekretess gäller för de personuppgifter som finns i de begärda handlingarna (p. 60). Handlingarna kan dock lämnas ut med sekretessförbehåll.

Högsta domstolen ansåg att en rimlig balans mellan integritetsintresset och de journalistiska ändamålen kan uppnås genom ett sekretessförbehåll som tar sikte på att förhindra att handlingar tillhandahålls eller görs sökbara för andra än bolagen själva. Förbehållet ska dock inte förhindra att personuppgifterna i handlingar används i t.ex. nyhetstexter eller nyhetsunderlag som Siren eller Trobar producerar (p. 65).

Högsta domstolens beslutade sekretessförbehåll innebär i korthet att de begärda handlingarna får lämnas ut men med förbehållet att handlingarna inte får tillhandahållas till, eller göras för sökbara för, allmänheten eller betalande kunder om de därigenom får del av personnamn, personnummer eller adresser för enskilda personer. Handlingarna får inte heller användas för att avisera allmänheten eller betalande kunder om en viss person förekommer i handlingarna.

Av de sju justitieråd som deltog i avgörandena var tre skiljaktiga. Två av de skiljaktiga justitieråden ansåg att det inte var i strid med unionsrätten att låta grundlagarna gälla på det sättet som lagstiftaren avsett vad gäller utlämnande till Siren. Däremot ansåg de skiljaktiga justitieråden att det fanns anledning att bortse från grundlagsskyddet för Trobars databas. Det tredje skiljaktiga justitierådet ansåg att det inte var möjligt att med ett sekretessförhåll undanröja att uppgifterna kommer att behandlas i strid med dataskyddsförordningen.

Högsta domstolen utgår från ett antagande om lagstiftarens syfte

I de båda målen har Högsta domstolen för första gången bedömt konflikten mellan mediegrundlagarna och dataskyddslagstiftningen – en problematik som har gäckat rättstillämparen under flera decennier. Men det är tveksamt om det verkligen har funnits ett sådan konflikt i de aktuella målen dvs. frågan om mediegrundlagarna förhindrar tillämpningen av bestämmelsen om s.k. dataskyddssekretess när mottagarens verksamhet omfattas av mediegrundlagarnas tillämpningsområde.

Enligt ordalydelsen i 1 kap. 7 § dataskyddslagen framgår, såsom också Högsta domstolen konstaterar (p. 48), att dataskyddsförordningen får vika först när det råder en konflikt mellan förordningen och mediegrundlagarna. HD bedömer dock aldrig på vilket sätt tillämpningen av dataskyddsförordningen kommer i konflikt med mediegrundlagarna.

I stället utgår Högsta domstolens bedömningar i de båda målen från ett antagande om lagstiftarens avsikt med bestämmelsen i 1 kap. 7 § dataskyddslagen. Högsta domstolen uttalar således att lagstiftarens syfte med bestämmelsen i 1 kap. 7 § dataskyddslagen ”får sägas ha varit” att dataskyddsförordningen och dataskyddslagen över huvud taget inte ska tillämpas på det grundlagsskyddade området (p. 34-35). Något stöd för ett sådant antagande tycks dock inte gå att finna i förarbetena.

Antagandet om lagstiftarens avsikt bygger troligen på en missuppfattning

Högsta domstolens antagande om lagstiftarens avsikt avspeglar den ordning som har etablerats bland domstolarna om grundlagarnas företräde vid utlämnande till grundlagsskyddade medier. Bakgrunden är troligen den tolkning som etablerades med anledning av den tidigare lydelser av 21 kap. 7 § OSL (och dess föregångare i 7 kap. 16 § sekretesslagen, 1980:100) och den diskussion som tidigare fördes om bestämmelsen om dataskyddssekretess innefattade en bedömning av myndigheternas behandling av personuppgifter inför utlämnandet och inte enbart vad som kunde antas om mottagarens behandling av personuppgifter (se kommentar till 21 kap. 7 § OSL i Sören Öman, Kommentar till dataskyddsförordningen (GDPR) m.m. JUNO version 3).

När lagstiftaren har uttalat sig i denna fråga har uppfattningen varit att grundlagarna ska ha företräde och att dataskyddsregleringen inte får begränsa myndigheternas skyldigheter att lämna ut allmänna handlingar enligt 2 kap. TF. Denna inställning kom också till uttryck i 8 § personuppgiftslagen där det angavs att lagen inte ska tillämpas i den utsträckning det skulle ”inskränka en myndighets skyldighet” enligt 2 kap. TF. Bestämmelsen fick som bekant en annan förenklad lydelse i 1 kap. 7 § dataskyddslagen. I sammanhanget bör noteras att myndigheterna endast har skyldighet att lämna ut allmänna handlingar på papper (enligt det s.k. utskriftsundantaget i 2 kap. 16 § TF) och att när utlämnande frivilligt görs elektroniskt gäller dataskyddsförordningen även för myndigheternas behandling (se den nämnda kommentaren av Öman).

Lagstiftarens avsikt har således varit att dataskyddsförordningen inte ska påverka myndigheternas i grundlagen fastställda skyldighet att lämna ut personuppgifter. Dataskyddsförordningen ska därför inte tillämpas på myndigheternas behandling av personuppgifter vid utlämnande av allmänna handlingar. Detta ställningstagande ska inte sammanblandas med dataskyddssekretess som gäller bedömning av mottagarens behandling av personuppgifter. Mot den bakgrunden och med anledning av att den senare frågan aldrig tycks ha varit föremål för lagstiftarens bedömning framstår det som svårt att tala om lagstiftarens avsikt på det sättet som Högsta domstolen gör.

Finns det någon konflikt med mediegrundlagarna?

Bestämmelsen om dataskyddssekretess innebär som nämnts att sekretess gäller för personuppgift om det kan antas att personuppgiften kommer att hanteras i strid med dataskyddsförordningen efter utlämnandet. Den uppfattning som har etablerats har varit att eftersom mediegrundlagarna inte gäller på det grundlagsskyddade området kan således behandling som utförs av grundlagsskyddade verksamheter aldrig komma i konflikt med dataskyddsförordningen. Denna ordning bygger, som nämnts ovan, troligen på en missuppfattning.

Mediegrundlagarna är visserligen avsedda att vara exklusiva inom sina tillämpningsområden men för att grundlagsskyddet ska aktiveras krävs att en åtgärd från det offentliga kommer i konflikt med någon av de grundläggande principerna i grundlagarna såsom censurförbudet, förbud mot hindrande åtgärder, exklusivitetprincipen, meddelar- och anskaffarfriheten. Det framgår bl.a. av bestämmelsen i 1 kap. 7 § dataskyddslagen där det anges att dataskyddsförordningen och dataskyddslagen inte ska tillämpas ”i den utsträckning” som det skulle strida mot TF eller YGL. Att det ska föreligga en konflikt mellan regelverken är något som även HD konstaterar (p. 48). HD anger dock aldrig vari denna konflikt består.

Det är således inte tillräckligt att en verksamhet omfattas av mediegrundlagarnas tillämpningsområde. Det krävs en åtgärd som från det offentliga som kommer i konflikt med de grundläggande principerna. Den åtgärd som ska bedömas i de aktuella målen är de sekretessförbehåll som domstolarna har beslutat. Frågan som ska ställas är således på vilket sätt denna åtgärd strider med någon av de grundläggande principerna i TF och YGL.

Inledningsvis kan konstateras att tillämpningen av sekretessbestämmelser inte kan vara i strid med 2 kap. TF eftersom allmänhetens tillgång till allmänna handlingar får begränsas med hänsyn till bl.a. skyddet för enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden. Detta konstaterar även Högsta domstolen (p. 49). Ett sekretessförbehåll skulle möjligen kunna betraktas som en form av hindrande åtgärd eller ingripande i strid med exklusivitetsprincipen men mycket talar för att förbud mot hindrande åtgärder och övriga principer inte är avsedda att tillämpas vid utlämnande av allmänna handlingar vid sidan av sekretessbestämmelserna. En annan tolkning skulle innebära att all sekretess vid utlämnande till grundlagsskyddade medier skulle strida mot grundlagarna.

Mycket talar därför för att Högsta domstolens bedömning bygger på en missuppfattning om lagstiftarens avsikt och att någon konflikt mellan mediegrundlagarna och dataskyddsförordningen inte finns i de aktuella målen. Det är förtar dock inte prejudikatvärdet av Högsta domstolens bedömning när domstolen bedömer att dataskyddssekretess kan tillämpas utan hinder av mediegrundlagarna (p. 52).

Varför utgör dataskyddsförordningen endast en ”fristående måttstock”?

Det är något oklart vad som är skälet till att Högsta domstolen anger att dataskyddsförordningen ska användas som en ”fristående måttstock” vid bedömning av sekretess enligt 21 kap. 7 § OSL i stället för att tillämpas direkt. En möjlig förklaring är att det är ett sätt att ge ett visst utrymme för att beakta att mottagarens verksamhet omfattas av grundlagsskydd och därmed använda det utrymme för nationell sammanjämkning som artikel 85.1 dataskyddsförordningen ger. Att någon fullständig bedömning av mottagarens verksamhet inte ska göras framgår redan av äldre förarbeten, vilket även nämns i Högsta domstolens beslut (p. 14).

Högsta domstolens tolkning av undantag för journalistiska ändamål är svårförståelig

Utöver bedömningen att undantaget i 1 kap. 7 § första stycket dataskyddslagen och artikel 85.1 inte medger utlämnande till grundlagsskyddade verksamheter gör Högsta domstolen bedömningen att undantaget för journalistiska ändamål enligt 1 kap. 7 § andra stycket och artikel 85.2 inte rimligen kan göras mer långtgående än undantaget förgrundlagsskyddad verksamhet (p. 56). Denna tolkning framstår som svår att förstå; i vart fall utifrån ett unionsrättsligt perspektiv.

I Satakunna-målet (C-73/07) till vilket Högsta domstolen hänvisar till i besluten (p. 22), konstaterade EU-domstolen att även behandling av personuppgifter (taxeringsuppgifter) som har samlats in från offentliga handlingar hos skattemyndigheter och som i oförändrad form tillhandahålls under kommersiella förhållanden i en databas till allmänheten, kan utgöra behandling av journalistiska ändamål. Mot den bakgrunden är det inte uteslutet att tillhandahållande av offentliga handlingar kan omfattas av undantaget för journalistiska ändamål i artikel 85.2 dataskyddsförordningen, t.ex. vidareförmedling av enstaka brottmålsdomar till andra medieföretag.

Förhållandet mellan bestämmelserna i artikel 85.1 och 85.2 är inte helt klar. Mycket talar dock för att artikel 85.2 avser den särskilt skyddsvärda yttrande- och informationsfriheten för vilken vissa minimikrav uppställs genom krav på undantag i nationell lagstiftning från dataskyddsförordningen. I sådana fall är Högsta domstolens tolkning än mer svårförståelig. Se min artikel ”Utgivningsbevisen och de svenska mediegrundlagarna utmanas” i SvJT 2024 s. 287 och det kommandet avgörandet från EU-domstolen i det s.k. Lexbase-målet (C-199/24).

Slutet för rättsdatabaserna?

Högsta domstolen har genom de aktuella besluten, åtminstone delvis, hanterat den konflikt mellan svenska mediegrundlagarna och EU:s dataskyddsreglering som har varit känd sedan flera decennier. Högsta domstolens bedömning att den ordning som har etablerats med stöd av mediegrundlagarna – som innebär att privata rättsdatabaser med omfattande mängder brottmålsdomar m.m. från domstolarna tillhandahålls allmänheten – innebär stora integritetsrisker och inte är förenlig med unionsrätten, framstår som obestridlig.

Även om ett utlämnande till verksamheter som omfattas av grundlagsskydd eller av undantaget för journalistiska ändamål eller av andra skäl är förenlig med dataskyddsförordningens materiella reglering, kan vara godtagbar när det gäller enstaka brottmålsdomar lär det vara svårt, troligen uteslutet, att finna stöd i dataskyddsförordningen för utlämnande till en privat aktör som regelbundet begär ut brottsmålshandlingar och med hjälp av dessa bygger upp sådana omfattande rättsdatabaser som i de aktuella målen. Inte ens medieföretag torde ha stöd i unionsrätten för att bygga upp sådana obegränsade databaser i sin journalistiska verksamhet.

Det återstår att se om utformningen av de av Högsta domstolen beslutade sekretessförbehållen får avsedd effekt för integritetsskyddet. Det är dock troligen inte det sista avgörande i förhållandet mellan integritetsintresset och mediegrundlagarna. Det kommandet avgörandet från EU-domstolen i det s.k. Lexbase-målet (C-199/24) och de svenska domstolarnas bedömningar med anledning av EU-domstolens avgörande kommer att få stor betydelse.

Det ska också noteras att journalistik inte är det enda berättigade intresset som kan motivera behandling av brottmålsdomar. Behovet av att kontrollera brottmålsdomar för bakgrundskontroller växer snabbt. Det är dock lämpligt att detta behov regleras och tillgodoses på annat sätt än utnyttjande av offentlighetsprincipen i 2 kap. TF.